Thể chế, Thay đổi Thể chế và Hiệu quả Kinh tế - Douglass C. North (1990) Institutions, Institutional Change and Economic Performance

I . Giới thiệu về thể chế và sự thay đổi thể chế Trong cuốn sách “Institutions and Institutional Change - Thể chế và sự thay đổi thể chế, Doughlas North mở đầu bằng một câu hỏi tưởng như đơn giản nhưng đã làm đau đầu các nhà kinh tế suốt nhiều thế kỷ: Tại sao có những quốc gia trở nên giàu có, trong khi những quốc gia khác vẫn nghèo, mặc dù họ đều có con người, tài nguyên và cơ hội tiếp cận công nghệ? Các lý thuyết kinh tế truyền thống thường giải thích tăng trưởng thông qua: vốn (capital); lao động (labour); công nghệ (technology); tài nguyên thiên nhiên (natural resources). Tuy nhiên, theo North, các yếu tố này chỉ giải thích một phần của câu chuyện. Ông đặt vấn đề: nếu vốn và công nghệ có thể được chuyển giao, tại sao nhiều nước vẫn không phát triển? Ví dụ: Hàn Quốc và Philippines đều nhận được hỗ trợ sau Thế chiến II, nhưng kết quả rất khác nhau. Đông Đức và Tây Đức có cùng văn hóa, cùng dân tộc, nhưng sau bốn thập kỷ lại có mức sống chênh lệch lớn. Bắc Triều Tiên và Hàn Quốc từng có trình độ phát triển tương đương, nhưng ngày nay khác biệt rất lớn. Theo North, lời giải không nằm chủ yếu ở vốn hay công nghệ mà ở thể chế. II. Khái niệm trung tâm: Thể chế là "luật chơi" North đưa ra định nghĩa nổi tiếng: Institutions are the rules of the game in a society - Thể chế là những quy tắc của cuộc chơi trong xã hội. Ông cố tình dùng hình ảnh "trò chơi" vì nó giúp phân biệt hai thành phần khác nhau: luật chơi và người chơi. Ví dụ trong bóng đá: • Luật FIFA là thể chế. • Đội Manchester City hay Real Madrid là các tổ chức. Không có luật chơi thì dù cầu thủ giỏi đến đâu, trận đấu cũng không thể diễn ra công bằng và ổn định. North cho rằng nền kinh tế cũng vậy. III. Thể chế không chỉ là luật pháp Đây là điểm mới so với nhiều cách hiểu thông thường. Theo North, thể chế bao gồm hai nhóm lớn:

1. Thể chế chính thức (Formal Institutions) Đây là các quy tắc được ghi thành văn bản, ví dụ: Hiến pháp; Luật Dân sự; Luật Doanh nghiệp; Luật Đầu tư; Luật Thuế; Quyền sở hữu; Quy định của Nhà nước;…, những quy tắc này có cơ chế cưỡng chế chính thức thông qua tòa án, cơ quan hành pháp hoặc bộ máy nhà nước.
2. Thể chế phi chính thức (Informal Institutions) Đây là phần mà North cho rằng các nhà kinh tế trước ông thường xem nhẹ. Thể chế phi chính thức bao gồm: phong tục; tập quán; văn hóa; đạo đức; chuẩn mực xã hội; niềm tin; truyền thống; cách ứng xử được cộng đồng chấp nhận. Ví dụ: Ở Nhật Bản, việc xếp hàng không phải lúc nào cũng được quy định bằng luật, nhưng vẫn được tuân thủ gần như tuyệt đối. Ở nhiều nước Bắc Âu, mức độ trung thực trong khai báo thuế rất cao không chỉ vì luật nghiêm mà còn vì chuẩn mực xã hội coi hành vi trốn thuế là đáng lên án. Theo North, những quy tắc phi chính thức này tồn tại lâu dài, thay đổi chậm và có ảnh hưởng rất lớn đến cách con người hợp tác trong nền kinh tế. IV. Phân biệt Institutions và Organizations Đây là một đóng góp nổi bật của North. Ông nhấn mạnh: Institutions are the rules. Organizations are the players. Nghĩa là: Thể chế là các quy tắc; Các tổ chức là những chủ thể hoạt động theo các quy tắc đó. Ví dụ: Chính phủ; Doanh nghiệp; Ngân hang; Công đoàn; Trường đại học; Đảng phái; Hiệp hội ngành nghề,…, đều là các tổ chức (organizations), không phải thể chế (institutions). Sự nhầm lẫn giữa hai khái niệm này có thể dẫn đến các chính sách sai lầm. Ví dụ, thành lập thêm một cơ quan nhà nước (tổ chức mới) sẽ không tự động cải thiện môi trường kinh doanh nếu "luật chơi" vẫn không thay đổi. V. Vì sao thể chế quan trọng? North cho rằng mục tiêu quan trọng nhất của thể chế là: giảm sự bất định (uncertainty) trong các quan hệ giữa con người với nhau. Trong đời sống kinh tế, chúng ta luôn phải ra quyết định trong điều kiện không biết chắc người khác sẽ hành động thế nào. Ví dụ: Người bán không biết người mua có thanh toán hay không; Ngân hàng không biết khách hàng có trả nợ hay không; Nhà đầu tư không biết chính phủ có thay đổi chính sách đột ngột hay không. Thể chế giúp giảm những bất định này bằng cách tạo ra các kỳ vọng ổn định. Nếu các quy tắc được thực thi một cách nhất quán, chi phí để giao dịch sẽ giảm xuống. VI. Chi phí giao dịch (Transaction Costs) Đây là một khái niệm nền tảng mà North kế thừa và phát triển từ Ronald Coase. Ông cho rằng giao dịch không chỉ có chi phí sản xuất. Ngoài ra, còn có các chi phí khác như: tìm kiếm thông tin; đàm phán; soạn thảo hợp đồng; giám sát; giải quyết tranh chấp và thực thi hợp đồng. Ví dụ, khi mua một căn nhà, bạn không chỉ trả tiền mua mà còn phải xác minh quyền sở hữu, thuê luật sư, công chứng, đăng ký và chịu rủi ro pháp lý. Nếu hệ thống thể chế rõ ràng và đáng tin cậy, các chi phí này sẽ thấp hơn, khuyến khích giao dịch và đầu tư. VII. Quyền sở hữu (Property Rights) North coi quyền sở hữu là một trong những thể chế cốt lõi. Ông lập luận: Nếu người dân tin rằng tài sản của họ sẽ được bảo vệ, họ sẽ đầu tư nhiều hơn. Nếu họ lo ngại tài sản có thể bị tịch thu hoặc quyền lợi không được bảo đảm, họ sẽ giảm đầu tư hoặc chuyển sang các hoạt động ngắn hạn. Ví dụ, một nông dân sẽ ít đầu tư vào hệ thống tưới tiêu hay cây lâu năm nếu họ không chắc mình còn được sử dụng mảnh đất trong nhiều năm tới. VIII. Thể chế tạo ra động cơ (Incentives) Đây là điểm xuyên suốt của chương này. North không cho rằng thể chế trực tiếp tạo ra tăng trưởng. Thay vào đó, thể chế: tạo ra các động cơ; các động cơ định hình hành vi; hành vi của hàng triệu cá nhân tạo ra kết quả kinh tế. Nếu hệ thống khuyến khích: đổi mới sáng tạo; đầu tư dài hạn; cạnh tranh công bằng; tôn trọng hợp đồng thì nguồn lực sẽ được phân bổ vào các hoạt động nâng cao năng suất. Ngược lại, nếu hệ thống khuyến khích: đầu cơ; tìm kiếm đặc quyền; tham nhũng; chiếm đoạt tài sản; thì nguồn lực sẽ chảy vào các hoạt động đó thay vì sản xuất. Đây chính là lý do North coi thể chế là nền tảng của tăng trưởng dài hạn. IX. Sự thay đổi thể chế North cũng nhấn mạnh rằng thể chế không bất biến. Chúng thay đổi theo thời gian dưới tác động của: thay đổi công nghệ; thay đổi giá cả tương đối; cạnh tranh; xung đột lợi ích; học hỏi của các tổ chức. Tuy nhiên, thay đổi thể chế thường diễn ra chậm, đặc biệt là các thể chế phi chính thức như văn hóa hay chuẩn mực xã hội. Đây là tiền đề cho khái niệm path dependence (Sự phụ thuộc vào lộ trình) mà North sẽ phát triển ở các chương sau của cuốn sách. X. Đóng góp học thuật của Chương 1 Chương mở đầu đã đặt nền móng cho toàn bộ cuốn sách bằng ba luận điểm lớn:
3. Tăng trưởng kinh tế không thể giải thích đầy đủ chỉ bằng vốn, lao động và công nghệ; chất lượng thể chế mới là yếu tố quyết định trong dài hạn.
4. Thể chế là "luật chơi" – bao gồm cả quy tắc chính thức và phi chính thức – còn các tổ chức là "người chơi". Muốn thay đổi kết quả kinh tế, cần chú ý đến việc cải thiện luật chơi chứ không chỉ thay đổi người chơi.
5. Vai trò cốt lõi của thể chế là giảm bất định và chi phí giao dịch, tạo ra các động cơ đúng để khuyến khích đầu tư, hợp tác và đổi mới. Liên hệ với Việt Nam Từ góc nhìn của North, trong quá trình cải cách thể chế chúng ta không chỉ là sửa đổi luật. Hiệu quả của cải cách còn phụ thuộc vào: • mức độ ổn định và dự đoán được của chính sách; • khả năng bảo vệ quyền sở hữu và thực thi hợp đồng; • chất lượng của hệ thống tư pháp; • các chuẩn mực xã hội như tính trung thực, niềm tin và văn hóa hợp tác.